آب ‌های فرامرزی

درباره نویسنده
	دکتر شهرام اسماعیل زاده فارغ التحصیل دانشگاه فردوسی مشهد

مطالعات مربوط به آب در زمره دانش‏‌های بین رشته‏‌ای قرار دارد، این ویژگی سبب شده تا صاحب‌نظران از روش‏‌شناسی‏‌های گوناگون برای درک و فهم ابعاد گوناگون آب در زندگی انسان استفاده کنند که خود بر پیچیدگی موضوع می‏افزاید.

آب‌‏های فرامرزی مسأله‏‌ای محوری در سیاست جهانی به شمار می‏‌رود. در حال حاضر ۱۴۸ کشور به صورت کامل یا نسبی در حوضه رودهای بین‏‌المللی قرار دارند و این کشورها منابع آب مشترک سطحی یا زیرزمینی با همسایگان خود دارند. امروزه رقابت بر سر دسترسی به منابع آب در حوضه‏‌های یاد شده در اثر بهره‏‌برداری بیش از حد از منابع آن تشدید شده است و وارد آمدن صدمات جبران‌ناپذیر به اکوسیستم آب‏‌های شیرین به علاوه وقوع تغییرات اقلیمی به صورت مستمر ذخایر آب شیرین را محدود می‏‌کند.

آثار امنیتی این تغییرات در سطوح ملی و بین‏‌المللی به وضوح قابل مشاهده است که در ذیل به برخی جنبه‌های آن اشاره می‏‌شود:
دسترسی نامنظم و ناکافی به منابع آب می‏‌تواند موجب ایجاد مخاطره برای محصولات کشاورزی و زندگی روستاییان شود. علاوه بر این، عدم دسترسی مطمئن به آب تهدید عمده‏‌ای برای مقاصد آشامیدنی، بهداشتی، تولید برق، سلامت عمومی و در نهایت افزایش ریسک‏‌های امنیتی جوامع را در پی خواهد داشت.
طبیعی است تهدیدات امنیتی ناشی از کم‌آبی و تغییرات اقلیمی در مناطق آسیب‏‌پذیر مانند خاورمیانه، ساحل صحرا و جنوب آفریقا بیش از سایر مناطق احتمال وقوع دارند.

کشورهای بالادست معتقدند که اجرای طرح احداث سد آنها را قادر می‏‌کند که با تولید برق‏‌آبی، کنترل سیلاب‏‌ها و افزایش ذخایر آب در دسترس، به رشد و توسعه مردم ساکن در آن مناطق کمک می‏‌کنند. این در حالی است که کشورهای پایی‌ن‏دست نگران محدود شدن دسترسی به منابع آب و به خطر افتادن شاخص‏‌های توسعه انسانی در قلمرو خود هستند.

قدر مسلم، وجود حوضه‏‌های فرامرزی و مشترک باعث افزایش وابستگی متقابل کشورهای حوضه خواهد شد؛ چرا که وابستگی طرفین به آب حوضه مشترک، آنها را به همکاری با یکدیگر وادار می‏‌کند. با این حال در کمتر از نیمی از حوضه‏‌های فرامرزی، نحوه تقسیم و مدیریت آب از طریق قراردادها و موافقت‏‌نامه‏‌های رسمی تعیین شده است.

در خصوص نهادینه شدن فرآیند همکاری وضعیت از این هم بدتر است، «سازمان حوضه رود (RBO)» تنها در ۱۱۶ حوضه از ۲۷۶ حوضه فرامرزی ایجاد شده است. با این حال اکثر کارشناسان بر این نکته توافق دارند که سازمان (همکاری) حوضه رود به منظور نهادینه کردن همکاری، هماهنگی سیاست‏‌ها، مدیریت ریسک و حل و فصل منازعات ضروری به نظر می‏‌رسد. تأسیس چنین نهادهایی برای مدیریت تغییر و تحولات سریع در هر یک از حوضه‏‌های فرامرزی حتی از تدوین شاخص‏‌های مربوط به آب نیز ضروری‏‌تر است.پیوند میان سیاست خارجی با موضوع مدیریت آب‏‌های فرامرزی باید مسأله‏ منازعه احتمالی بر سر آب‏‌های مشترک را نیز شامل شود. آب منبعی است که از نظر سیاسی دارای کارکردی پیونددهنده است. نیاز به همکاری در خصوص مدیریت آب باید فضای سیاسی لازم جهت بذل توجه به دیگر مسائل را فراهم کند. آب می‏‌تواند به عنوان ابزاری برای گسترش همکاری‏‌ها در مقیاس منطقه‏‌ای عمل نماید.

تغییرات اقلیمی نیز با توجه به تأثیرات عمیقی که روی منابع آب بسیاری از حوضه‏‌های فرامرزی و مشترک برجای می‏‌گذارد در عین حال فرصت‏‌های جدیدی را برای توسعه همکاری میان کشورها می‏‌گشاید. امروزه از تغییرات آب و هوایی با عبارت «تهدید چندوجهی» برای ایجاد بی‏‌ثباتی در مناطق مختلف جهان یاد می‏‌کنند. تأثیر تغییرات اقلیمی در درجه اول بر روی چرخه آب حس می‏‌شود. از دیگر تهدیدات ناشی از تغییرات اقلیمی بر روی منابع آب می‏‌توان به تشدید کمبود آب، افزایش نمک محلول در آب، تغییر رژیم آبی رودها و خطر وقوع سیلاب اشاره کرد.

وقوع بلایای طبیعی آب‌وهوایی که به تدریج در اثر تغییرات آب‌و‌هوایی به امری عادی تبدیل می‏‌شوند، از نظر سیاسی و بین‏‌المللی دارای وجوه مثبتی نیز هستند که از جمله آنها می‏‌توان به توجه جهانی به مناطق آسیب‌دیده اشاره کرد. شرط ضروری جهت انطباق و سازگاری با تغییرات اقلیمی، توسعه همکاری‏‌های سیاسی میان دولت‏‌هاست که خود بخشی ضروری از فرآیند کاهش و حل و فصل منازعه به شمار می‏‌رود.
امروزه سازمان‏‌های حوضه‏‌های رودهای فرامرزی به میزان زیادی از سوی سازمان‏‌های بین‏‌المللی حمایت مالی می‏‌شوند. نهادها و سازمان‏‌های فعال در زمینه توسعه به دو دلیل عمده سرمایه‏‌گذاری در این حوضه‏‌ها را توجیه می‏‌کنند: نخست، توسعه زیرساخت‏‌های مربوط به بخش آب به عنوان یکی از مهم‏‌ترین پایه‏‌های توسعه؛ و دوم، گسترش همکاری‏‌های منطقه‏‌ای با تأکید بر این نکته که نهادهای دخیل در مدیریت آب‏‌های فرامرزی کارکرد مناسبی در جلوگیری از منازعات منطقه‏‌ای دارند.

راه‏‌حل مورد نظر جامعه بین‏‌المللی در زمینه حل و فصل اختلافات و منازعات کشورهای حوضه‏‌های آب‏‌های فرامرزی بر مصرف بهینه آب و همچنین تشویق کشورهای حوضه به امضای توافق نامه‏‌های بین‏‌المللی و در مرحله نهایی تشکیل سازمان‏‌های رودهای بین‏‌المللی متمرکز است. راه‏ حل‏‌های فوق‏‌الذکر بر اصل غیر سیاسی کردن مدیریت آب‏‌های فرامرزی استوار شده است. با این حال، تکیه تمام و کمال بر نهادهای مدیریتی مبتنی بر اصول فنی به هیچ عنوان کافی به نظر نمی‏‌رسد؛ زیرا مدیریت حوضه اغلب تحت‌الشعاع سیاست حاکم بر حوضه قرار دارد.
لزوم تلاش برای نهادسازی و نهادینه کردن روابط در درون حوضه‏‌های آب‏‌های فرامرزی ارتباط تنگاتنگی با مسأله توسعه و ارتقای هماهنگی و داشتن رهیافت استراتژیک در داخل و در میان کشورهای واقع در یک حوضه آب فرامرزی دارد. در این رابطه سه مسأله اساسی باید مورد توجه قرار گیرد:

1. سیاست‏گذاران در خصوص آب‏‌های فرامرزی باید دارای دی‌استراتژیک باشند.
2. توسعه منابع آب، پیش‌گیری از منازعه و ثبات منطقه‏‌ای پیوند نزدیکی با یکدیگر دارند.
3. دولت‏‌ها باید تعهد بیشتری در خصوص فراهم کردن زمینه همکاری‏‌های بین‏ بخشی و فراملی از طریق نهادسازی از خود نشان دهند.

سند استراتژی امنیت ملی در هر کشور بهترین متنی است که دولت‏‌ها می‏‌توانند اهداف و برنامه‏‌های خود را در خصوص آب‏‌های فرامرزی بیان کرده و از این طریق هماهنگی لازم در میان بخش‏‌های مختلف را تأمین کنند.
سرمایه‏‌گذاری روی توسعه ساختاری در بخش مدیریت و حکمرانی آب در کشورها می‏‌تواند به کاهش فشار بر روی آب‏‌های فرامرزی کمک کرده و در نتیجه نقش مؤثری در تقویت تأمین اهداف سیاست خارجی در خصوص پیش‌گیری از منازعات ایفا نماید.

مهم‏‌ترین گام در خصوص ارتقای همکاری میان نهادها و دستگاه‏‌های درگیر در دیپلماسی آب، برقراری توازن میان سیاست‏‌های توسعه‏‌ای و سیاست‏‌های امنیتی است. در اینجا پرسش دیگری مطرح می‏‌شود و اینکه چگونه می‏‌توان از طریق هم‏‌کوشانی (سینرژی) به این مهم دست یافت؟ یکی اراده سیاسی به منظور همکاری نزدیک‏‌تر نهادها و دستگاه‏‌های مختلف داخلی از طریق نظام اداری که همه کارگزاران را به همکاری در ورای مأموریت اصلی که برای آنها تعریف شده تشویق و هدایت کند؛ دوم، داشتن دیدگاه استراتژیک در سطح بین‏‌المللی در خصوص افزایش همکاری میان نهادهای بین‏‌المللی و دولت‏‌ها. دیدگاه استراتژیک یاد شده باید سه اصل را شامل شود:

1. حمایت و پشتیبانی از نهادهای فعال در زمینه آب‏‌های فرامرزی در سه مقیاس محلی، ملی و جهانی با هدف شفاف‌سازی امور از طریق اعتمادسازی
2. آموزش و تربیت دیپلمات‏‌ها و کارشناسان فنی و متخصص در امور آب به منظور افزایش درک متقابل به ویژه در کشورهای کمتر توسعه یافته
3. فراهم کردن و تأمین منابع مالی با هدف توسعه همکاری‏‌های سیاسی-دیپلماتیک و ایجاد بانک‏‌های اطلاعاتی در مورد شرایط هر حوضه ویژه

نخستین اصل مربوط به افزایش اختیارات بازیگران، تقویت نهادها و سازمان‏‌های درگیر در زمینه آب است. در این رابطه جامعه بین‏‌المللی باید نقش حمایت‌کننده را در خصوص ایجاد نهادهای محلی (ملی) و بین‏‌المللی ایفا کند. این نهادها تحقق دو هدف اصلی را در برنامه خود دنبال می‌کنند؛ یکی بهبود و ارتقای مدیریت آب‏‌های فرامرزی و دیگری گسترش دامنه فعالیت‏‌ها و کنترل تغییرات اقلیمی.

نخستین هدف، شامل مدیریت بهتر آب‏‌های داخلی و کاهش فشار بر منابع آب است. در مقیاس محلی (درون کشوری)، مدیریت بهینه و قانون‌مند آب به طور مستقیم بر روابط میان گروه‏‌های قومی، مذهبی و ناحیه‏‌ای اثر مثبت داشته و به طور غیرمستقیم موجب تقویت مشروعیت دولت‏‌ها به ویژه در کشورهایی با ساختار شکننده خواهد شد.

حمایت از نهادهای دست‏‌اندرکار مدیریت آب در سطح ملی از جمله اقداماتی است که در سطح بین‏‌المللی اهمیت بسیاری داشته و مورد توجه نهادهای بین‏‌المللی قرار می‏‌گیرد. حمایت باید موارد زیر را در بر گیرد:

1. حمایت از شکل‏‌گیری نظام مشورتی دو جانبه و چند جانبه، به ویژه در حوضه‏‌هایی که فاقد ساختارهای نهادی نیرومند هستند با هدف شفاف‌سازی هرچه بیشتر سیاست‏‌ها و فرآیندها
2. حمایت از رهیافت‏‌های سازگاری با تغییرات آب‌وهوایی که تهدیداتی است که الزاما تنها شامل سیاست داخلی نشده، بلکه نقطه پیوند سیاست داخلی و بین‏‌المللی به شمار می‏‌آید.
3. ارزیابی مشترک خطرات ناشی از منازعات آب پایه و تغییرات آب‌وهوایی به عنوان یک فرصت در کنار تهدیدات ناشی از آن

در بسیاری از مناطق جهان نمی‏‌توان تنها با تکیه بر قواعد و مقررات حقوق بین‏‌الملل به صلح و ثبات دست یافت. علاوه بر این، اصول و قواعد حقوقی تفسیرپذیر بوده و حتی در مواردی که طرفین اختلاف به حل و فصل اختلافات بر اساس اصولی چون استفاده عقلانی، منصفانه و برابر از منابع آب پایبند هستند نیز تفسیر این اصول در جهت تأمین منافع طرفین اختلاف‌برانگیز است. یکی از راه‏‌های کاهش این مشکل نزدیک کردن دیدگاه‏‌های دیپلمات‏‌ها و کارشناسان فنی به یکدیگر است. این کار از طریق برگزاری دوره‏‌های آموزشی اصول دیپلماسی به کارشناسان فنی، و آموزش اصول فنی آب و توسعه به دیپلمات‏‌ها قابل حصول است. مقامات دست‏‌اندرکار در سیاست خارجی معمولا فاقد دانش فنی کافی برای درک کامل مسائل مربوط به آب‏‌های مشترک هستند. این امر موجب می‏‌شود آنها علاقه‏‌ای به ورود به این حوضه از خود نشان ندهند. در مقابل کارشناسان حوضه آب، اغلب ترجیح می‏‌دهند با دیدگاه تکنوکراتیک و تخصصی مسائل را حل و فصل کنند و تمایلی به توجه به ابعاد امنیتی مسائل مربوط به آب‏‌های مشترک ندارند. بنابراین با توجه به ماهیت مسأله آب و تهدیدات ناشی از آن، به کارگیری رهیافت یکپارچه ضروری به نظر می‏‌رسد. این رهیافت باید دیدگاه‏‌های فنی و سیاسی را هم‌زمان شامل شود و از موازی‌کاری و خنثی شدن توان دیپلمات‏‌ها و کارشناسان فنی جلوگیری کند.

از آنجا که تغییرات آب‌وهوایی از طریق تأثیر بر منابع آب بیشترین اثر ملموس را بر زندگی انسان‏‌ها بر جای می‌گذارد، اولویت نخست در سازگاری با این تغییرات و تضمین دسترسی پایدار به آب به گونه‏‌ای است که از وقوع درگیری و نزاع بر سر این ماده حیاتی جلوگیری کند. در واقع دسترسی به آب ملموس‏‌ترین مسأله در زندگی انسان‏‌هاست و تغییرات آب‌وهوایی احتمالا چارچوب مفیدی فراهم خواهد کرد تا جوامع انسانی بتوانند در درون آن به‏ صورت بی‏‌طرفانه در خصوص این مسأله به گفتگو بپردازند. بی‏‌طرفانه از این نظر که مسأله تغییرات آب‌وهوایی تابع مرزهای ملی نبوده و مسأله همه بشریت است نه منطقه و کشوری خاص.

منابع:
۱.عراقچی، سید عباس. دیپلماسی آب‏‌های فرامرزی و نظام بین‏‌الملل درس‏‌هایی برای سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، تهران: مرکز آموزش و پژوهش‏‌های بین‌المللی وزارت امور خارجه، ۱۳۹۴.
۲.Benjamin, Pohl and et all, Climate Diplomacy: The Rise Of Hydro-Diplomacy, 2014.